之前我们报道了《美国或取消4月前中国航司回国航班》。美国交通部这个行政令Order 2022-1-20原文可以在美国政府官网查到：https://www.regulations.gov/document/DOT-OST-2020-0052-0062。 本文就来深度解读一下这个行政令。
一. 上轮中美航权争端回顾
首先我们来回顾一下2020年疫情开始后首轮中美航权争端的时间线：
- 2020年1月底武汉疫情爆发，美国三大航相继宣布停航中国，中国四家航司（国航、南航、东航和厦航）维持着中美航线
- 2020年3月底中国开始实行“五个一政策”，上述四个航司从2020年3月28日起，每周各只有一班航班回国。
- 2020年5月达美和美联航试图申请复航，但是中国民航局不批准。
- 2020年6月3日，美国交通部宣布暂停中国四家航司继续执飞中美航线。
- 2020年6月4日，中国民航局宣布可以允许美联航UA和达美DL每周各飞一个航班。
- 美国交通部立刻修改行政令，宣布中国四家航司每周加起来可以飞两班，这样和中美完全对等，比例为2:2。
- 2020年6月15日，中国民航局随即宣布美联航和达美可以每周各开两班。
- 美国交通部立刻修改行政令，宣布中国四家航司每周可以各飞一班，这样中美再次完全对等，比例为4：4。
- 2020年6月25日，达美DL疫情开始后首次复飞西雅图-中国，2020年8月，美联航UA复飞旧金山-上海。
- 2020年9月，中国突然放宽中美航班数量，允许美国航司运营数量翻倍，达美和美联航每周可以各运行四班，美国交通部也立刻允许中国四家航司每周各允许两班，比例为8：8。
- 2020年年底，美航AA复飞达拉斯-上海，中美航司每周比例为8：10。
- 2021年2月开始，中国航司每周会有规律的取消一个航班，叫做“规律性取消”，实际双方每周执飞比例为7：10。
- 2021年8月，美联航UA第一次触发小熔断，选择了40%上座率，美国交通部要求中国四家航司各选一个航班赴美航班上座率也控制在40%。
二. 本轮中美航权争端背景
从2021年12月开始，随着Omicron变种席卷全美，中美直接双方总共18个航班相继发生熔断，无一幸免。截止2022年1月18日，中国对美国三大航司总共熔断了44个航班，具体航班明细可以看上面连接中美国交通部的原文，也可以来查看本论坛疫情专版的熔断专贴。
事实上，根据我们疫情专贴的统计，截止2022年1月22日，这轮熔断民航局已经官宣的数量已经超过这个：
- 国航CA：14个航班
- 南航CZ：20个航班
- 东航MU：6个航班
- 厦航MF：10个航班
- 美联航UA：20个航班
- 达美DL：16个航班
- 美航AA：12个航班
国内航司总共50个，三大航总共48个。
美方认为：这样的大规模熔断已经违背了中美2020年达成的航权协议，因此需要采取必要措施逼迫中方修改美方航司的待遇。因此美方决定，在中方熔断中方航司的基础上，额外选择44个没有被熔断的航班被美方额外对等熔断。美国选择的航班如下：
- CA770 洛杉矶-深圳，3.1, 3.8, 3.15, 3.22, 3.29
- CA988 洛杉矶-天津：3.6, 3.13, 3.20, 3.27
- MU588 纽约-上海：2.2, 2.7, 2.9, 2.14, 2.16, 2.21, 2.23, 2.28, 3.2, 3.7, 3.9, 3.14, 3.16, 3.21, 3.23, 3.28
- CZ328 洛杉矶-广州：3.4, 3.11, 3.18, 3.20, 3.25, 3.27
- MF830 洛杉矶-厦门：1.30, 2.6, 2.13, 2.20, 2.27, 3.2, 3.6, 3.9, 3.13, 3.16, 3.20, 3.23, 3.27
并且美方明确说明，如果上述航班被中方熔断（比如南航的3月航班已经触发熔断，但是没有官宣），那么航司需要立即通知美方，这样美方会选择额外的没有被熔断的航班来取消。（Should the selected flights above also be subject to suspension by CAAC, the carriers shall report any affected flights to the Department so that the Department can determine alternative flights for suspension consistent with the decision in this Order)。
也就是说，如果中方航司被民航局熔断10班，美方航司被民航局熔断10班，那么中方航司需要额外被美方取消10班，总共取消20班。中方航司会面对民航局熔断、规律性取消和美方额外对等熔断的三重打击。由于美方和中方还有大量熔断航班还没有官宣，因此一旦真的实行，中方航司理论上第一个可飞航班可能要到5月甚至6月才能成行。
美方行政令下面用小字写了，由于中方允许被熔断的航班美-中方向运货（中-美方向载客），因此美方也允许上述这些被美方额外要求取消的航班在美-中方向运货（中-美方向载客）。
另外行政令也说了，如果中国方面愿意谈判改善美方航司的 处境，那么美方也可以修改或者撤回该命令；如果情况恶化中国方面继续加码熔断，美方保留采取进一步行动的权利。
美方认为：旅客已经在驻美使领馆认证的检测机构做了检测，拿到了绿码，航空公司也查验了绿码已经尽了查验登机旅客责任，因此熔断完全不是航空公司的责任。用熔断机制来惩罚航司和后续的乘客是不公平的。
中方认为：熔断规则是对中外航司一视同仁的，而且规则公证透明。而且民航局对中方航司熔断的更狠，能飞的更少。中方在中美航权中一直每周让三班，可能就是让熔断的时候外航不能轻易用航权对等来抗议。
从旅客角度来说，美方这样的命令虽然冠冕堂皇打着维护中美正常客运的旗号，但实际上让美国回国的旅客的情况变得雪上加霜，而且可以说是非常的不合情理。中方明明熔断自己的航班熔断的更多，凭什么你再额外熔断中司这么多航班让我回家的路变得更难？
三. 本轮中美航权争端讨论
接下来这部分我们试图来讨论一下这个行政令出台的原因，以及可能中方的应对措施。
问题一、为什么美方不学习德国和法国，对中方实施对等熔断？
我们知道德国、法国对中德、中法实施严格的对等熔断。比如一旦汉莎被熔断，那么一定会有一个对等的国航或者东航航班被取消；一旦法航被取消，那么一定有个对等的国航、南航或者东航被取消。在这样的背景下，德国和法国回国的航班，每周外航数量一定>=国内航司数量。对等熔断虽然很厉害，但是民航局对德国和法国航班，无论是外航还是国内航司，熔断规则实施起来可以说是一点都不动摇。
美方为什么要这么做呢？我觉得美方有点想从根本上打击这个熔断政策。德法这样的对等熔断，其实完全没有影响到熔断政策一丝一毫，但是这个额外熔断，可以说让熔断政策有点难以为继。美方这个出招，不是简单的对等熔断，反而是额外取消。而且如果我额外取消的航班被你熔断，那么需要再找航班来取消，让你复航遥遥无期。这样只要你熔断我，我就额外断你的航班；你要是敢熔断你自己的航班，那么我就要再找你没被熔断的航班。总之你只要熔断，不管是熔断谁，吃亏的都是你。
问题二、中方会在熔断政策上退让吗？
我觉得不会。一旦有退让，那么其他各国立马就会效仿并且抗议。这样整个熔断政策就不用继续执行下去了。但是我也不认为中方会对美国三大航做额外的限制，否则就动摇了熔断政策的根本，中了美方的诡计。
问题三、中方如果不退让，会如何应对呢？
最近厦航出了公告，要求旅客在航司没有官宣前，照常准备1月30日的提前七天和两天的检测。可见航司对双方转圜还是有些信心的。中方最后的反应我觉得可能有两种可能：
可能性一
中美最后和中法、中德一样形成一个对等熔断机制。比如一个美国航司航班盯一个中国航司航班，只要美司航班被熔断，那么就可以熔断这个中司航班。也有可能比如中方保证每周美司执飞数量>=中司执飞数量，一旦超过，那么可以选择中国航司进行对等熔断。
可能性二
中方完全不理不睬，继续执行熔断机制，完全不被美国这个行政令动摇。虽然听着不合情理，但是在国内最近各地疫情散发，外防输入，内防反弹压力极大，又恰逢冬奥会召开，本来就想借机削减航班。美国这个政策很可能是正中中方下怀，国内航司大不了就不飞了，反正我依然严格执行熔断机制，你想断中司就断吧，反正能少一点输入病例就少一点。反正我让你美司继续飞，每周也有10班，中美也没有断航的问题。
问题四、乘客应该如何应对该行政令？
我建议最近出发的，尤其是一月底和二月初的东航和厦航的旅客（国航和南航近期已经被熔断完了），在航司明确取消之前，还是尽量提前去做检测，毕竟离起飞还有些日子，很可能中美双方能达成协议。
对于远期的旅客，如果情况一发生，那么还不算太糟糕，买票的时候基本按照原来的熔断预测买就可以；如果情况二发生，那么旅客基本上就可以彻底抛弃中司，放弃从纽约（东航）和洛杉矶（国航、南航和厦航）回国的想法，在看好熔断预测的同时，尽量提前选择适合自己的美方三大航航班，从旧金山、西雅图、底特律（芝加哥）和达拉斯回国。本人不认为该行政令和后续会影响任何已经判定为稳飞的美司执飞的美中方向的航班，比如2.4 2.11 2.18的DL283，2.12 2.19 2.26的UA857等等，依然是稳飞的航班。
最后还是希望中美双方能够继续谈判，给大规模受影响的乘客出一个解决的方案。毕竟不管双方打来打去不管谁在理，倒霉的总是我们旅客。